El Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, estableció en su artículo 6 la estructura del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana hasta el nivel orgánico de dirección general. En cumplimiento de lo previsto en su disposición final segunda, se aprobó el Real Decreto 645/2020, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, mediante el cual se desarrolló la estructura del Departamento hasta el nivel orgánico de subdirección general, definiendo y precisando las competencias y funciones de cada uno de sus órganos.
Desde su aprobación, el Real Decreto 645/2020, de 7 de julio, ha sido objeto de dos modificaciones: la primera mediante el Real Decreto 495/2021, de 6 de julio, que afectaba a la adscripción, denominación y funciones de algunos órganos del Departamento, y la segunda mediante el Real Decreto 308/2022, de 3 de mayo, que modificó también el ya citado Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, con el objetivo de adaptar la estructura del Ministerio a las necesidades de puesta en práctica de lo recogido en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (en adelante, PRTR).
En estos momentos es preciso introducir algunos cambios adicionales en el Real Decreto 645/2020, de 7 de julio, así como también en el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, con el fin de actualizar las funciones y denominaciones de algunos de los órganos del Departamento.
En primer lugar, se considera necesario actualizar la denominación de la Secretaría General de Agenda Urbana y Vivienda, con el fin de dar mayor visibilidad a aquellas competencias que el Real Decreto 645/2020, de 7 de julio, ya atribuía a dicho órgano en relación con la arquitectura, entendida esta en su consideración más global, incluyendo también la edificación: su nueva denominación como Secretaría General de Agenda Urbana, Vivienda y Arquitectura refleja de forma más adecuada la importancia de las políticas que viene impulsando el Ministerio en el ámbito de la arquitectura, que se han concretado recientemente, por ejemplo, a nivel normativo, en la Ley 9/2022, de 14 de junio, de Calidad de la Arquitectura, o en el fomento de la edificación sostenible a través de programas de rehabilitación sostenible incluidos dentro del PRTR, como es el caso del Programa de Impulso a la Rehabilitación de Edificios Públicos (PIREP).
En segundo lugar, resulta necesario proceder a una reorganización de la estructura de la Dirección General de Carreteras con la finalidad de mejorar la eficacia y eficiencia en el desarrollo de las funciones que tiene asignadas y en aras de promover el cambio hacia una movilidad descarbonizada, sostenible y digital.
En efecto, el intenso y acelerado proceso de digitalización en la movilidad y el transporte está impulsando el desarrollo de un nuevo conjunto de tecnologías, servicios y ecosistemas empresariales. La incorporación de herramientas y servicios innovadores en las organizaciones empresariales, en las administraciones públicas y en la vida cotidiana, acelerada con la pandemia, resulta en el desarrollo exponencial de nuevos servicios que tienen un impacto directo sobre las infraestructuras de transporte.
El desarrollo de las nuevas tecnologías orientadas al transporte y la movilidad supone una oportunidad extraordinaria para aprovechar plenamente el potencial de las políticas públicas basadas en la sostenibilidad y la digitalización como factor de crecimiento económico y competitividad internacional, de innovación tecnológica y científica y de integración social, poniendo en el centro a las personas. Esto también supone un reto organizativo y cultural para las administraciones públicas que requiere una respuesta eficaz.
La Dirección General de Carreteras mantiene su estructura básica actual desde hace más de treinta años. Esta estructura organizativa ha permitido la planificación, proyecto y construcción de la Red de Carreteras del Estado hasta nuestros días, mostrándose como un modelo de éxito para un periodo concreto de intenso desarrollo de las infraestructuras de transporte en España.
En la actualidad, la Red de Carreteras del Estado cuenta con más de 26.000 km, siendo la primera de Europa y tercera del mundo en vías de alta capacidad, y soporta más del 50 % del tráfico en España, elevándose esta cifra al 65 % en el caso de los vehículos pesados. Esto supone una red extensa, mallada y madura que permite la prestación del servicio de movilidad de personas y mercancías en condiciones óptimas de seguridad y confort.
Sin embargo, las políticas públicas orientadas a la gestión de infraestructuras de transporte están inmersas en una profunda transformación que, en el caso de la carretera, se fundamenta en la reorientación de objetivos hacia la prestación del servicio público de movilidad basado en la sostenibilidad, la digitalización y la seguridad, como garante del derecho a la movilidad como pilar fundamental. En este sentido, la carretera ha de entenderse como palanca para contribuir a la sostenibilidad y la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos, ya que tiene impacto en las ciudades, vertebra el territorio y condiciona la vida diaria del usuario. Por ello, el objetivo de la Dirección General de Carreteras es hacerla más humana, sostenible, resiliente e innovadora y siempre teniendo al usuario en el centro de las decisiones.
Este cambio de paradigma implica transitar de una gestión centrada principalmente en el desarrollo de nueva infraestructura a una gestión más orientada a la innovación y a la prestación de un servicio público de calidad de la infraestructura existente, como palancas claves para el desarrollo económico, la cohesión territorial y la vertebración social de España.
La estructura de la Dirección General de Carreteras ha de ser reflejo del compromiso de la Administración General del Estado por afrontar los nuevos retos que se imponen a la gestión de infraestructuras y dotar competencial y orgánicamente de respaldo a su misión actual y futura; la racionalización en la planificación, proyecto y construcción de carreteras, la conservación y optimización de la red existente, la incorporación de los criterios de sostenibilidad e innovación en su actuación y la generación de valor público como visión.
Asimismo, se requiere su reorganización para afrontar las nuevas líneas de trabajo que, con ayuda del PRTR, van a conformar las principales líneas de actuación de la Dirección en el presente y futuro. Concretamente, de los casi diecisiete mil millones de euros de fondos PRTR cuya gestión corresponde al Departamento, 13.203 millones están destinados al impulso de la movilidad sostenible (4.536 millones financiarán el Plan de choque de movilidad en entornos urbanos y metropolitanos, y 6.667 millones la movilidad sostenible, segura y conectada), actuaciones para las que la Dirección General de Carreteras ha de adaptar su estructura y funciones a fin de lograr la transformación de la Red de Carreteras del Estado a través de proyectos de sostenibilidad, seguridad, eficiencia energética e integración urbana.
A ello se unen reformas de gran calado para el ámbito de las carreteras que el Ministerio está abordando: la Estrategia de Movilidad Segura, Sostenible y Conectada 2030 (aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de diciembre de 2021) y el Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible, aprobado por Consejo de Ministros el 13 de diciembre de 2022. Ambos instrumentos recogen las principales orientaciones que han de guiar la gestión de infraestructuras de transporte terrestre y, en concreto, para la Red de Carreteras del Estado, se definen nuevas líneas de trabajo estratégicas como la integración urbana de las travesías, la eficiencia energética, la resiliencia y adaptación al cambio climático de la red o la consideración de la bicicleta y los peatones como usuarios vulnerables desde el diseño. Asimismo, establecen los principios y criterios de la política de planificación de infraestructuras, lo que implica la necesaria adaptación de la dirección general.
Se añade a lo anterior la Estrategia Estatal por la Bicicleta, que constituye el primer plan a nivel nacional liderado por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para impulsar este modo de transporte desde todos sus ámbitos: movilidad cotidiana, ocio, deporte, turismo y cadena de valor de la industria. Dentro de las líneas de acción de dicha Estrategia, destaca la dedicada al desarrollo de la infraestructura ciclista, en la que la Dirección General de Carreteras juega un papel fundamental. Debe entenderse la movilidad ciclista como un principio desde el diseño de las carreteras, garantizando el desarrollo de una red continua y segura que permita la movilidad urbana, periurbana e interurbana a través de las carreteras del Estado, así como la colaboración con el resto de las administraciones públicas competentes para garantizar la coherencia de las políticas en la materia.
Además, en los últimos años se ha desplegado un marco normativo con un impacto muy importante en la red viaria que no ha tenido su consecuencia en un cambio estructural de la Dirección General de Carreteras, dentro del cual se pueden destacar las siguientes normas: la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras; la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética; el Real Decreto-ley 29/2021, de 21 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito energético para el fomento de la movilidad eléctrica, el autoconsumo y el despliegue de energías renovables; o el Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, de medidas de sostenibilidad económica en el ámbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, así como de medidas de ahorro, eficiencia energética y de reducción de la dependencia energética del gas natural.
Por ello, se definen nuevas competencias y se adaptan las existentes a fin de garantizar la consecución satisfactoria de los retos que enfrenta el Departamento y la Dirección General de Carreteras en particular y se reorganizan las unidades con rango de subdirección general dentro de la Dirección General.
En particular, se integran las actuales subdirecciones generales de Construcción y de Proyectos en una única, denominada Subdirección General de Proyectos y Obras, con el objetivo de impulsar la eficacia y eficiencia del proceso de diseño y construcción de carreteras, aunando en un mismo equipo y bajo una coordinación común el ciclo completo desde la redacción del proyecto hasta su ejecución.
Asimismo, se crea la Subdirección General de Sostenibilidad e Innovación, con el objetivo de abordar con capacidad y rigor los retos que afronta la Red de Carreteras del Estado en materia medioambiental, tecnológica y de innovación. Su creación es necesaria para el impulso y desarrollo de las iniciativas centradas en la descarbonización, la digitalización o la protección de usuarios vulnerables, impulsando líneas de trabajo como la Estrategia Estatal de la Bicicleta, la Estrategia de Eficiencia Energética de la Red de Carreteras del Estado, así como otros planes relacionados con la sostenibilidad, la resiliencia y la adaptación al cambio climático de la carretera, dando así cumplimiento a las medidas establecidas en el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en lo relativo a las infraestructuras terrestres.
Igualmente, la nueva subdirección liderará los planes de innovación para una gestión eficiente de la Red incorporando un enfoquecomo representación en los foros y proyectos internacionales de innovación ydirigido al impulso y coordinación de la política de innovación en carreteras. También se integrarán en esta subdirección los planes y proyectos en materia de digitalización, impulsando la gestión del dato en todas las fases del ciclo de vida de la carretera, gestión mediante tecnologíasy la implantación de la metodología BIM.
Por otro lado, se hace necesario recuperar la importancia que el proceso de planificación debe tener en un administrador de infraestructura como es la Dirección General de Carreteras. Para ello, se incorporan las competencias establecidas por la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, en materia de planificación, análisis de rentabilidad socioeconómica y la redacción de estudios informativos, entre otras, a la actual Subdirección General de Explotación, pasando a denominarse Subdirección General de Planificación y Explotación.
Por último, en base a la experiencia acumulada, con esta reorganización también se pretende mejorar el funcionamiento de las subdirecciones generales en lo que se refiere a sus competencias tradicionales (proyecto, construcción, conservación y explotación), mejorando la delimitación de competencias, agrupando actividades para conseguir mayores sinergias y reforzando algunas de sus líneas de trabajo. Una de dichas líneas a potenciar es la de la implementación de una política de gestión de activos en la que el mantenimiento de los activos que componen las carreteras se base fundamentalmente en el reconocimiento del estado de los mismos y en sus sistemas de gestión, de forma que se consiga llevar a cabo una priorización objetiva de las inversiones necesarias en materia de rehabilitación, potenciando de esta manera el mantenimiento predictivo frente al correctivo. Esta es la razón principal por la que la actual Subdirección General de Conservación pasa a denominarse Subdirección General de Conservación y Gestión de Activos.
En tercer lugar, junto a la descrita modificación de la estructura y funciones de la Dirección General de Carreteras, resulta necesario también en este momento llevar a cabo, en el ámbito de la Secretaría General Técnica del Departamento, una reorganización de las funciones relativas al seguimiento de actos y disposiciones de comunidades autónomas y a la coordinación de actuaciones en materia de traspasos de funciones y servicios, con el objetivo de facilitar un enfoque más transversal en el ejercicio de dichas funciones, que atienda a la necesidad ya detectada en la práctica de examinar los citados actos, disposiciones y traspasos desde la perspectiva y visión de diversas unidades de la Secretaría General Técnica.
En cuarto y último lugar, también es preciso en este momento rediseñar, en el ámbito de la Dirección General de Organización e Inspección, las funciones de la unidad que ha de realizar el seguimiento y control de la gestión de los contratos vinculados a la infraestructura de transporte competencia del Ministerio y de los organismos públicos y sociedades mercantiles estatales vinculados o dependientes del mismo.
En este sentido, cabe recordar que el Real Decreto 308/2022, de 3 de mayo, modificó la estructura del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana dividiendo la antigua Subdirección General de Inspección de Servicios y Obras en las actuales Subdirección General de Inspección de los Servicios y Atención al Ciudadano y Subdirección General de Inspección de Obras, asumiendo la primera de ellas, entre otras funciones, las que el «Plan de medidas antifraude» del Departamento atribuye a su Unidad de control interno. Con ello se buscaba reforzar el principio de separación de funciones en el desarrollo de las actuaciones destinadas a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción, la doble financiación y los conflictos de intereses en la ejecución de actuaciones respecto a las cuales el Ministerio tiene la condición de Entidad decisora o ejecutora en el marco del PRTR.
Transcurridos ya varios meses desde la mencionada reforma, se ha puesto de manifiesto la necesidad de ampliar la forma de seguimiento de los proyectos de ejecución de cualquier tipo de fondos, añadiendo un nuevo enfoque en principio no previsto, a los controles ya existentes. En efecto, la supervisión no debe limitarse a los controles realizados por órganos externos a los que realizan la gestión sino que a ellos debe añadirse la implantación de un mecanismo permanente de seguimiento de la calidad de los proyectos que minimice, desde el inicio y en paralelo a su desarrollo, la ocurrencia de las eventuales incidencias a las que pueden verse sometidos.
Una parte muy relevante del presupuesto ordinario del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana está dedicado a la contratación de obras, característica que también se extiende a los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), ejecutados tanto directamente por el Departamento como a través de las entidades dependientes. Y es en ese contexto, y a la vista de la experiencia acumulada en la gestión de estos procedimientos, donde resulta recomendable modificar, ampliándolo, el ámbito de actuación de la actual Subdirección General de Inspección de Obras.
Hasta el momento, la actuación de inspección de obras se ha circunscrito a intervenciones muy específicas en momentos puntuales del contrato que, en ningún momento, han llegado a suponer un seguimiento de todo el proceso. Estas actuaciones de control se reflejan en informes meramente declarativos de conformidad o disconformidad con la normativa, sin que de una valoración negativa se haya derivado hasta la fecha ninguna actuación posterior por parte de esta unidad. Además, las comprobaciones realizadas tampoco incluyen recomendaciones de actuación, ni se realiza seguimiento alguno en el caso de que el informe, que no es vinculante, contenga algún tipo de observación o reserva.
Sin embargo, nos encontramos ante un momento de permanente incremento de controles de la ejecución presupuestaria por parte de instituciones y organismos a diferentes niveles (Comisión, Tribunal de Cuentas Europeo), que se añaden a los múltiples controles internos ya existentes. Y, por otro lado, diversas instituciones y organismos nacionales e internacionales llevan tiempo poniendo énfasis en la necesidad de realizar evaluacionesydel impacto de los proyectos.
En este escenario resulta de vital importancia dotar a los contratos de obra pública y demás necesarios para la puesta en marcha de la infraestructura del transporte, tanto del Departamento como de sus entidades dependientes, de un sistema de control integral que garantice la realización de un seguimiento de la calidad de la gestión durante todas las fases del proyecto, partiendo de una auditoría inicial de riesgos para avanzar hacia el establecimiento de planes de mitigación que sean objeto de supervisión posterior para verificar su cumplimiento. Este mecanismo de control integral contribuiría a generar un ecosistema en el que las buenas prácticas se replicaran y las malas prácticas, de haberlas, fueran prevenidas y minoradas.
Para ello, se considera necesario modificar la actual Subdirección General de Inspección de Obras en lo que se refiere a sus funciones, reforzando su capacidad de seguimiento integral de toda la vida del correspondiente contrato, tanto del Departamento como del sector público institucional dependiente, con la posibilidad de establecer auditorías de procesos, elaborar protocolos de actuación, diseñar sistemas de prevención de riesgos, así como garantizar la aplicación de mecanismos correctores en caso de que fueran precisos. Asimismo, si bien el grueso de su actuación irá dirigido a la obra pública, también podrá extenderse a aspectos concretos de la gestión de contratos de transporte vinculados a dicha obra. Este cambio de funciones supone un cambio de denominación, pasando a llamarse Subdirección General de Control de Calidad e Inspección Técnica.
La modificación propuesta facilita un cambio de enfoque en la actuación de la propia unidad, en coherencia con el cambio cultural que afronta el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y que tiene su reflejo en el ya citado proyecto de Ley de Movilidad Sostenible, dirigido a la implantación de un sistema de revisión permanente y mejora continua de la calidad de la gestión.
Con el fin de llevar a cabo las modificaciones orgánicas expuestas, de conformidad con el artículo 59.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, este real decreto modifica el artículo 6 del Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, así como los artículos 1, 2, 4, 10, 11, 12, 14 y 16 del Real Decreto 645/2020, de 7 de julio.
Este real decreto se adecua a los principios de buena regulación conforme a los cuales deben actuar las administraciones públicas en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, como son los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
En concreto, este real decreto atiende a la necesidad de adecuar la estructura orgánica del Departamento a las funciones que deben desarrollar sus unidades, facilitando una ejecución más eficiente de las mismas, y es eficaz y proporcionado en el cumplimiento de este propósito, sin afectar en forma alguna a los derechos y deberes de la ciudadanía. Asimismo, contribuye a dotar de mayor seguridad jurídica a la organización y funcionamiento del Ministerio y cumple también con los principios de transparencia y eficiencia al quedar claramente identificados los objetivos que persigue el real decreto y no imponer nuevas cargas administrativas, orientándose a racionalizar la distribución de competencias del Departamento para su mejor funcionamiento y tratar de alcanzar los objetivos previstos sin que ello implique un incremento del gasto público.
En su virtud, a iniciativa de la Ministra de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, a propuesta de la Ministra de Hacienda y Función Pública, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 4 de abril de 2023,
DISPONGO:
Modificación del Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales.
Se modifica la letra A) del artículo 6.1 del Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, que queda redactada de la siguiente manera:
Modificación del Real Decreto 645/2020, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.
El Real Decreto 645/2020, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, queda modificado conforme se indica a continuación:
Uno. Se modifica el apartado 2 del artículo 1, que queda redactado de la siguiente forma:
Dos. Se modifica el apartado 10 del artículo 2, que queda redactado de la siguiente manera:
Tres. Se modifica el artículo 4, que queda redactado de la siguiente forma:
Cuatro. Se modifica el artículo 10, que queda redactado de la siguiente manera:
Cinco. Se modifica el apartado 1 del artículo 11, que queda redactado de la siguiente manera:
Seis. Se modifican los apartados 1 y 2 del artículo 12, que quedan redactados de la forma que se indica a continuación:
Siete. Se modifica la letra b) del artículo 14.3, que queda redactada de la siguiente manera:
Ocho. Se modifica la letra w) del artículo 16.1, que queda redactada de la siguiente manera:
Nueve. Se modifica la letra f) del artículo 16.2, que queda redactada de la siguiente manera:
Supresión de órganos.
Queda suprimida la Secretaría General de Agenda Urbana y Vivienda.
Quedan suprimidas las siguientes unidades con rango de Subdirección General:
a) Subdirección General de Explotación.
b) Subdirección General de Proyectos.
c) Subdirección General de Construcción.
d) Subdirección General de Conservación.
e) Subdirección General de Inspección de Obras.
Referencias a órganos suprimidos.
1. Las referencias realizadas en el ordenamiento jurídico a los órganos suprimidos por este real decreto se entenderán realizadas a los que por esta misma norma se crean, los sustituyen o asumen sus competencias, o en su defecto, al órgano del que dependieran.
2. En particular, las referencias contenidas en la disposición adicional tercera del Real Decreto 799/2005, de 1 de julio, por el que se regulan las inspecciones generales de servicios de los departamentos ministeriales, o en otras disposiciones, a la Inspección General de Servicios del Ministerio de Fomento para atribuirle las funciones de análisis y control de la obra pública de competencia del Departamento, en sus aspectos técnico, funcional y administrativo, se entenderán realizadas a la Subdirección General de Control de Calidad e Inspección Técnica.
No incremento del gasto público.
La aplicación de este real decreto no supondrá incremento de gasto público.
Delegación de competencias.
1. Las delegaciones de competencias otorgadas por los órganos superiores y directivos del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana continuarán siendo válidas y eficaces, hasta que sean expresamente revocadas o nuevamente otorgadas.
2. Cuando las delegaciones de competencias que mantienen sus efectos en virtud del apartado anterior se hubiesen efectuado en favor de órganos suprimidos por el presente real decreto, las referidas delegaciones se entenderán válidas y eficaces en favor de los órganos en cuyo ámbito de actuación se encuadre la correspondiente competencia o función.
Asignación de unidades y puestos de trabajo.
1. Las unidades y puestos de trabajo con nivel orgánico inferior a subdirección general continuarán subsistentes y serán retribuidos con cargo a los mismos créditos presupuestarios, hasta que se aprueben las correspondientes relaciones de puestos de trabajo adaptadas a la estructura orgánica de este real decreto.
2. Hasta que se apruebe la nueva relación de puestos de trabajo, las unidades y puestos de trabajo encuadrados en los órganos suprimidos, o cuya dependencia orgánica haya sido modificada por este real decreto, se adscribirán provisionalmente, mediante resolución de la persona titular de la Subsecretaría, a los órganos regulados en este real decreto, en función de las atribuciones que estos tengan asignadas.
Entrada en vigor.
El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
Dado en Madrid, el 4 de abril de 2023.
FELIPE R.
La Ministra de Hacienda y Función Pública,
MARÍA JESÚS MONTERO CUADRADO